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                京衡案例

                嘉興十四戶告政府違法拆遷案



                [簡介]嘉興市昌盛路陳永根等十四戶居民狀告嘉興市政府、市建設局行政違法,不向他們發放規劃許可證案,經過兩級法院半年多的審理,日前已經判決。省高級法院終審判決認為,嘉興市建設局五年多中收到了十四戶的申請發證的申請;作為主管局依法有發證的義務;確認其對陳永根等14人提出的申請未及時履行審查職責的行政行為違法。并承擔本案全部訴訟費。而對于告市政府案,省高院認為,市政府不是法定的發證義務人,監督職責不同于直接發證職責,因此撤銷一審駁回訴訟請求的判決,改判駁回了原告的起訴。 附: 十四拆遷戶打贏行政官司 浙江省高院判決嘉興市建設局不作為違法   □《民主與法制時報》浙江專稿/陳原   浙江省嘉興市陳永根等14戶居民狀告嘉興市政府、市建設局行政違法,不向他們發放規劃許可證案,經過兩級法院半年多的審理,日前已經判決。省高級法院終審判決認為,嘉興市建設局5年多中曾收到14戶的申請發證的申請,但作為主管局卻未及時履行審查職責的行政行為,屬不作為違法,并承擔本案全部訴訟費。而對于告市政府案,省高院認為,市政府不是法定的發證義務人,監督職責不同于直接發證職責,因此撤銷一審駁回訴訟請求的判決,改判駁回原告的一審起訴。   1996 年12月,嘉興市秀城區嘉北鄉政府同嘉興市土地管理局簽訂《國有土地使用權出讓合同》,受讓位于嘉興昌盛北路約10畝土地,使用年限為50年;規定的土地使用條件為“農貿市場項目”。但嘉北鄉政府一直未能實施農貿市場項目建設,于是其通過招商,動員陳永根等14戶受讓這些土地進行桃搗?褚稻???顏飪橥戀乩?悶鵠礎O繒??信擔??杏玫毓婊?牡髡?屯戀刂さ納笈??ㄉ櫳砜芍ぜ胺坎?さ納炅歟?加上繒??涸鳶燉懟?   14戶以每畝10萬元的受讓價,受讓了這些土地。1997 年1月20日,嘉北鄉政府同14戶分別簽訂了《國有土地使用權轉讓協議書》,并為他們填寫了《土地登記申請表》,辦理了土地權屬登記的“一切事宜”。嘉興市土地管理局審查后,簽署審核同意變更土地受讓主體和用地性質?意見為“同意初審意見,準予登記,商服用地?!奔闻d市政府在申請表中最后審批確認:“同意土地局意見準予登記發證?!鄙w了市政府的土地審批章,向14戶頒發了正式的土地證,注明土地用途為“商服”?用地期限為到2037 年1月7日止。至此,市政府確認了鄉政府的轉讓土地行為和改變土地性質行為,14戶得到了合法的可以建商業服務用房的土地證。后來,嘉北鄉劃歸嘉興市經濟開發區管理。   按《城市規劃法》第31條規定,建設單位或者個人在取得建設用地規劃許可證后,方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地,經審查批準后,由土地管理部門劃撥土地。也就是說,規劃許可是前置程序,市政府既然已經向14戶發放了土地證,鄉政府又是包干全部土地和規劃審批手續的?那么,發給這14戶“規劃證”本是應有之義。在1997 年放樣建房時,嘉興市經濟開發區城建局局長、嘉北鄉分管鄉長、鄉土管辦、城建辦都到現場為14戶進行定位放樣,14戶按照嘉興市總體規劃,建成了昌盛路上臨街的1萬多平方米五層商服用樓房。建房3年多,一直以合法房產存在?從未有哪個行政機關說其違法?也從來沒有主管機關要他們辦理規劃證。14戶則一直在要求鄉政府按承諾盡快統一為其辦理好房產證。   隨著開發區的發展和房地產的升溫,昌盛路地塊開始有房地產公司成片開發。在14戶建房3年后的2000 年8月29日,鄉政府和開發區拆違辦突然變卦說14戶的房子是“違章建筑”。同年9月6日,開發區清理和拆違辦又發出“通知”,稱經清查認為14戶的房產“沒有辦理建設用地規劃許可證,建設工程規劃許可證,屬違法建筑”;用地項目改變了規劃性質,屬“違規建設用地”;因此屬于“拆違范圍對象”。凡在9月8日前不簽訂協議的,將采取強制拆除。   14戶向嘉興市委和市府送達了請愿書,指出自己持有合法的“商服”性質明確的土地證;手續不全是政府行為造成的?“拆違辦”無權回收市政府發的土地證,也無權對土地作價回收。其中12戶還直接到市政府上訪,提出補辦手續發給房產證、制止違法行政行為的請求。副市長將請求材料交辦給開發區拆違辦。   但“拆違辦”堅持要拆,并貼出公告,限14戶于2000 年10月13日之前送回土地證和住房鑰匙,領取補償款。有8戶堅決不辦理,“拆違辦”便將其中6戶房子拆得四面通風。拆房中還發生了毆斗事件。14戶向市政府提出了不服拆違的行政復議。市政府不予受理,理由是“開發區拆違辦不具備行政主體資格”。這之后,拆房停止,但2年多中對14戶的發證請求?有關政府部門既不答復也不辦理。   2003 年3月13日,“拆違辦”和開發區城建分局又聯合向14戶發出通知,限“3月17日前自行拆除”。3月29日,14戶的生活用水全部被停。陳永根等14戶居民再次向市政府申請行政復議。這次市政府作出了《行政復議決定書》,明確認定“開發區拆違辦”和“開發區城建分局”都不是行政主體,沒有獨立行政的資格,其拆遷《決定》、《協議》和《通告》都是違法無效的。在拿到復議決定書后,14戶直接向市政府、市建設局送達了《關于再次要求補辦規劃許可證和房產證的申請書》?然遲遲得不到答復,遂向嘉興市中級法院提起了兩場行政訴訟,分別告市政府(因為是發土地證者和監督建設局者)和市建設局不作為違法,要求判令被告發放規劃證和房產證。嘉興中院以5年來原告從未申請過發證為由,駁回14戶的訴訟請求。一審兩場官司雖都敗訴,但原告不服,即向浙江省高級法院提出了上訴。著名行政法學家應松年教授、浙江京衡律師事務所高級律師陳有西、行政訴訟部律師黃海萍代理了14戶原告的訴訟。   浙江省高級法院公開開庭審理了該兩案,認為:經查核,陳永根等14戶居民向市建設局多次提出過要求頒證的申請,而被告對此未予審查,因而其在法定期限內既不予頒證又未予答復,屬不履行法定職責。于是省高院作出了本文開頭所述的終審判決。   據悉,14戶原告將立即辦理相關手續,要求被告審核發證,同時將就違法拆遷中所受到的損失提出國家賠償請求。 附: 本所代理嘉興十四拆遷戶打贏行政官司 省高級法院判決嘉興市建設局不作為違法 市建設局稱就是不發證還要拆房 嘉興市昌盛路陳永根等十四戶居民狀告嘉興市政府、市建設局行政違法,不向他們發放規劃許可證案,經過兩級法院半年多的審理,日前已經判決。省高級法院終審判決認為,嘉興市建設局五年多中收到了十四戶的申請發證的申請;作為主管局依法有發證的義務;確認其對陳永根等14人提出的申請未及時履行審查職責的行政行為違法。并承擔本案全部訴訟費。而對于告市政府案,省高院認為,市政府不是法定的發證義務人,監督職責不同于直接發證職責,因此撤銷一審駁回訴訟請求的判決,改判駁回了原告的起訴。 1996年12月,嘉興市秀城區嘉北鄉人民政府同嘉興市土地管理局簽訂 《國有土地使用權出讓合同》,受讓位于嘉興昌盛北路約10畝土地,使用年限為50年;規定的土地使用條件為“農貿市場項目”, 《合同》規定如果約定開工日期滿一年未動工的,應繳納已付金的15-20%的閑置費,連續兩年不建設的,出讓方無償收回。但鄉政府一直未能實施農貿市場項目建設。其后,鄉政府通過招商,動員陳永根等 14戶受讓這些土地進行商業服務業經營,把這塊土地利用起來。鄉政府承諾,所有用地規劃的調整和土地證的審批,建設許可證的申領,房產證的申領,都由鄉政府負責辦理。14戶以每畝 10萬元的受讓價,受讓了這些土地。1997年1月20日,秀城區嘉北鄉政府同十四戶分別簽訂了《國有土地使用權轉讓協議書》,鄉里委托干部為他們辦理土地權屬登記的“一切事宜”。嘉興市土地管理局審查后,簽署審核同意變更土地受讓主體和用地性質。 意見為 “同意初審意見,準予登記,商服用地?!?嘉興市人民政府在申請表中最后審批確認:“同意土地局意見準予登記發證?!鄙w了市政府的土地審批章,向14戶頒發了正式的土地證 。 至此,市政府確認了鄉政府的轉讓土地行為和改變土地性質行為,十四戶得到了合法的可以建商服用房的土地證。后來,嘉北鄉劃歸嘉興市經濟開發區管理。 在97年放樣建房時,嘉興市經濟開發區城建局局長、嘉北鄉分管鄉長、鄉土管辦、城建辦都到現場為十四戶進行定位放樣,并要求他們在兩年內必須將房屋建造完畢,否則將按土地法規定收回土地使用權。 從1997年底, 14戶按照嘉興市總體規劃,統一規劃、統一布局、統一層高,建成了昌盛路上臨街的10000多平方米五層商服用樓房。建房三年多,一直以合法房產存在。從未有哪個行政機關說其違法。也從來沒有主管機關要他們辦理規劃證。十四戶則一直在要求鄉政府按承諾統一為其辦理好房產證。隨著開發區形勢和房地產的升溫,昌盛路地塊開始有房地產公司成片開發。而該十四戶已建房正處于臨街地段。開發區有人開始謀劃以違章為由要拆掉十四戶的房產。在他們建房三年后的2000年8月29日,鄉政府和開發區拆違辦突然變卦說十四戶的房子是“違章建筑”。通知他們開會要拆違。 鄉政府、 嘉興經濟開發區管理委員會、 市建設局、臨時機構“開發區拆違辦”開始多管齊下對十四戶進行聯合“執法”,要強行拆除他們的10000多平方米房產。而對他們的 申請、請愿、上百次上訪,要求政府履行法定義務,批準補辦手續發給房產證,各政府部門互相推托,拒不辦理。2000年9月6日,“嘉興經濟開發區清理和拆除違法建筑領導小組辦公室”又發出“通知”, “該違法建筑必須在公告公布的時限內自行拆除,否則將采取強制拆除?!? 十四戶立即向市長電話投訴反映。市政府轉辦后,“拆違辦”向市府謊報《違法建筑處理結果的報告》,說十四戶已經“理解拆違”。十四戶又向嘉興市委和發土地證的嘉興市政府送達了書面《請愿書》 ,指出他們有合法的“商服”性質明確的土地證; “拆違辦”無權越權回收市政府發的土地證,也無權對土地作價回收。12戶還直接到市政府上訪,向被告提出補辦手續發給房產證、制止違法行政行為的請求。 副市長將請求材料通過信訪渠道交辦給“市開發區拆違辦”。 “拆違辦”又照樣以同樣理由向信訪辦報一個《關于12戶“請愿書”的回復函》,堅持要拆。 “拆違辦” 叫了民工將6戶房子拆得四面通風,從五樓到一樓的水泥地板全部打通,造成既成事實,震懾其他不服戶。拆房中造成了毆斗事件。十四戶向市政府提取出了不服拆違的行政復議,市政府作出了《不予受理通知書》,理由是“開發區拆違辦不具備行政主體資格”。這個答復 確認了“拆違辦”沒有作出行政決定的資格。 這之后,拆房停止,但二年多中對十四戶的發證請求既不答復也不辦理。2003年3月13日,“拆違辦”和嘉興市建設局經濟開發區分局又聯合向十四戶發出《通知》,稱根據“市容環境整治大會戰指揮部”的要求,“迎接撤地建市29周年”,又要按2000年《協議》拆除 “違法建筑”,并限 “3月17日前自行拆除”,否則強制拆除,“2000年10月協議不再履行”。 3月29日, 將 14戶的生活用自來水全部停了。 在一再上訪要求無法解決問題后, 十四戶無奈到本所要求法律幫助。本所指派陳有西、黃海萍律師,代理他們再次向嘉興市政府申請行政復議。嘉興市政府依法辦事,作出了《行政復議決定書》,明確認定“開發區拆違辦”和“開發區城建分局”都不是行政主體,沒有獨立行政的資格,其拆遷《決定》、《協議》和所有《拆遷通告》都是違法無效的。在拿到復議決定后,十四戶汲取以前教訓,直接向市政府、市建設局送達了《關于再次要求補辦規劃許可證和房產證的申請書》。在遲遲得不到答復的情況下,向嘉興市中級法院提出了兩場行政訴訟,告市政府(因為是發土地證者和監督建設局者)和市建設局不作為違法,要求判令被告發放規劃證和房產證。但一審十四戶都被判敗訴,嘉興中級法院以“五年來群眾從未申請過發證”為由,判決全部駁回十四戶的訴訟請求。十四戶原告不服,即向浙江省高級法院提出了上訴。著名行政法學家應松年教授、本所主任陳有西律師、行政訴訟部律師黃海萍代理了十四戶原告的訴訟。 浙江省高級法院年前公開開庭審理了該兩案,于最近作出判決確認:陳永根等14人向市建設局提出了要求頒證的申請,而被告對此未予審查,因而其在法定期限內既不予頒證又未予答復,屬不履行法定職責。原審法院認定上訴人陳永根等人未提供證據證明自己已申請,屬事實不清。上訴人的上訴理由成立,應予采信;被上訴人的答辯理由不能成立,不予采信。 本案是土地拆遷中行政行為違法的典型案例。涉及群眾五年群訪和社會穩定。群眾在本案中沒有任何過錯,政府內部的扯皮和官僚主義、自以為是、濫用職權,以及房地產開發中的利益驅動,使百姓被折騰了整整五年。本所在代理本案中,堅持依法辦理,多次說服群眾不擴大事態,不要上訪,要相信法律渠道能解決問題。通過正常方式為群眾維護了合法權益。但判決后,嘉興市建設局對法院終審判決有強烈抵觸情緒,不總結自己違法行政的教訓,反而拒不發證,向十四戶揚言“規劃改變了,這個證就是不能發,房子還是要拆?!钡珡奈聪蛉罕姵鍪竞戏ǖ囊巹澑淖兊氖掷m。而且,現在的規劃改變,也不能對抗當時市政府發的商服性質明確的合法土地證。只能按重新征用辦理。十四戶原告在全國人代會期間又再次向嘉興市政府上訪。 事態還會進一步擴大。十四戶目前已經向嘉興開發區管理委員會和市建設局提出違法拆遷的國家賠償請求,要求其對6戶被拆房人和其他有損失的原告賠償960余萬元。因為市政府《復議決定書》和省高院判決書已經無可爭議地確定了其拆遷行為的違法性,違法必須賠償。依《國家賠償法》的規定,行政研究二個月期限過后,原告將直接向法院起訴申請國家賠償。此案目前正在辦理中。

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